СООТНОШЕНИЕ ПО ЮРИДИЧЕСКОЙ СИЛЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН И АКТОВ НАЦИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Создание новой правовой системы суверенного Казахстана повлекло появление качественно новых юридических источников, среди которых значительную роль стали играть нормы и принципы международного права. Согласно п. 1 ст. 4 Конституции РК международные договорные и иные обязательства Республики являются составной частью действующего в стране права [1]. Конституция Российской Федерации (далее – РФ) пошла дальше в этом вопросе, признав составной частью её правовой системы не только международные договоры Российской Федерации, но и общепризнанные принципы и нормы международного права (ч.4 ст.15 Конституции РФ) [2]. В свою очередь, Конституция Казахстана в ст. 8 лишь указывает, что Республика Казахстан уважает принципы и нормы международного права. Приведенное конституционное положение согласно правовой позиции Конституционного Совета РК означает стремление государства учитывать принципы и нормы международного права при создании внутригосударственного права [3].
Несомненно, общепризнанные принципы и нормы международного права нашли свое отражение в действующей Конституции РК и соответственно учитываются при принятии иных актов национального законодательства. Но принципы и нормы международного права могут закрепляться отдельно, в особых источниках действующего права – международных договорах Республики Казахстан. Согласно п. 3 ст. 4 Конституции РК, международные договоры, ратифицированные, Республикой имеют приоритет перед её законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона.
Как известно, международные договоры Республики не являются нормативными правовыми актами и не составляют с ними единую иерархию, указанную в ст. 4 Закона «О нормативных правовых актах» [4]. Это, конечно же, усложняет вопрос о соотношении по юридической силе международных договоров Казахстана и актов национального законодательства.
Согласно ст. 2 Закона «О международных договорах Республики Казахстан» данные акты делятся на три вида:
a) межгосударственные, заключаемые от имени Республики Казахстан;
б) межправительственные, заключаются от имени Правительства РК;
в) межведомственные, заключается от имени государственных органов РК, непосредственно подчиненных и подопечных Президенту РК, а также центральных исполнительных органов РК [5]. Нельзя в свете ныне действующего законодательства согласиться с мнением Н.В. Миронова, подчеркнувшего, что «отнесение того или иного международного соглашения к категории межгосударственного, межправительственного или межведомственного соглашения тем самым означает и отнесение их к определенному иерархическому уровню по юридической силе их норм» [6; 114]. Согласно главе 2 Закона «О международных договорах Республики Казахстан» выразить согласие посредством принятия закона можно в отношении межгосударственного (утвержденного указом Президента РК), межправительственного и межведомственного договора. В случае, если межведомственное соглашение было, к примеру, ратифицировано, а межправительственное соглашение, в свою очередь, вступило в силу сразу после подписания, то, естественно, в рамках правовой системы Казахстана такое межправительственное соглашение должно уступать по юридической силе межведомственному соглашению.
Существует множество межведомственных, межправительственных, да и межгосударственных договоров Республики не ратифицированных Парламентом РК. Между тем, в п. 3 ст. 4 Конституции РК указывается, что только ратифицированные Республикой международные договоры имеют приоритет перед сё законами. В связи с этим возникают два вопроса: обладают ли каким-либо приоритетом перед внутригосударственным законодательством не ратифицированные межгосударственные, межправительственные и межведомственные договоры Республики, а если обладают, то перед какими именно актами национального законодательства?
Согласно указанной в постановлении от 11 октября 2000 года правовой позиции Конституционного Совета РК, международные договоры, не предусматривающие ратификации как условия вступления в силу, заключенные до принятия Конституции 1995 года, являются действующими и сохраняют приоритет перед законодательством Республики, если такой приоритет для этих международных договоров прямо предусмотрен законами Республики, регулирующими соответствующие сферы правоотношений [7]. В другом нормативном постановлении Конституционного Совета от 18 мая 2006 года указывается, что «акты Республики Казахстан о ратификации международных договоров и акты Республики Казахстан о присоединении к международным договорам являются равнозначными по своей юридической силе и правовым последствиям. В этой связи международные договоры, обязательность которых для Казахстана установлена нормативными правовыми актами о присоединении к международным договором, принятыми высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательные функции (Верховным Советом, Парламентом Республики Казахстан) и указами Президента Республики Казахстан, имеющими силу закона, приравниваются к ратифицированным Республикой Казахстан международным договорам [3].
Конечно же, определенные вопросы в сфере приоритетности международных договоров Республики процитированными правовыми позициями Конституционного Совета были разрешены, но осталось множество других. В разрешении вопросов приоритетности международных договоров следует, прежде всего, исходить из правового положения государственного органа или должностного лица, заключившего международный договор, в последствии не ратифицированный и не переутвержденный иным вышестоящим субъектом государственной власти. Так, нижестоящие органы не вправе устанавливать правовые нормы противоречащие нормам, содержащимся в актах вышестоящих государственных органов и должностных лиц, в том числе путем заключения международных договоров. Таким образом, например межведомственные не ратифицированные и непереутвержденные международные договоры не могут обладать приоритетом перед нормативными актами Правительства РК, Президента РК и Парламент РК.
Согласно Конституции РК Парламент ратифицирует международные договоры путем принятия соответствующего закона и они, таким образом, приобретают приоритет перед законами РK. Из приведенных конституционных положений можно сделать определенные выводы по аналогии. Ведь принятие законов и есть тот основной способ, с помощью которого, Парламент РК и осуществляет свою основную функцию, а именно – правовое регулирование наиболее важных общественных отношений. Соответственно, в случае утверждения международного договора указом Президента РК, постановлением Правительства РК, нормативными актами министерств и ведомств, то такие международные договоры должны обладать, по аналогии с конституционными положениями, приоритетом соответственно перед нормативно-правовыми актами Президента РК, Правительства РК, министерств и ведомств, которые также как и Парламент РК осуществляют свою деятельность в рамках правового поля путем принятия соответственно указов, постановлений и иных нормативно-правовых актов. Конечно же, здесь должно учитываться и место в иерархии нормативного акта, путем принятия которого и утверждается международный договор. Так, например, если международный договор утвержден путем принятия указа Президентом РК, то соответственно, он будет иметь приоритет не только перед указами Президента РК, но и перед постановлениями Правительства, нормативными актами министерств и ведомств.
Один из ведущих ученых Российской Федерации в области теории государства и права д.ю.н., профессор М.Н. Марченко по поводу рассматриваемого вопроса пишет следующее: «Приоритетом по отношению к национальным законам, традиционно понимаемым в отечественной и зарубежной литературе не только в собственном, узком смысле, но и в широком – в смысле совокупности всех правовых актов, основанных на законе, обладают все без исключения разновидности международных договоров РФ, но только каждая на своем уровне: указов президента, постановлений правительства, на ведомственном и межведомственных уровнях» [8; 18].
Выше нами, в основном, рассматривались вопросы юридической силы нератифицированных международных договоров Республики, что же касается ратифицированных, то они согласно конституционной норме имеют приоритет перед законами. Является ли Конституция Республики Казахстан законом? Представляется, что на данный вопрос необходимо дать отрицательный ответ. С точки зрения общей теории права можно утверждать, что Конституция РК 1995 года является Основным законом. Однако с позиции системы и структуры национального законодательства Казахстана Конституция РК представляет собой именно конституцию, а не закон. Конституция РК 1995 года является особым источником казахстанского права, обладающим высшей юридической силой и прямым действием на всей территории Республики Казахстан. Сам текст Конституции РК особо выделяет Конституцию в качестве самостоятельного источника действующего права Республики. К примеру, в силу п. 1 ст. 77 Конституции РК «Судья при отправлении правосудия независим и подчиняется только Конституции и закону». Более того, п. 1 ст. 74 Конституции РК прямо указывается, что законы и международные договоры, признанные несоответствующими Конституции Республики Казахстан, не могут быть подписаны, либо соответственно, ратифицированы и введены в действие. Утверждать приоритет международных договоров перед Конституцией страны, - значит подрывать саму природу международного права, в основе которого лежит добровольное согласование воль государств или международных организаций [9; 4].
Таким образом, ратификация Парламентом РК международных договоров придает приоритет им перед законами, но не перед Конституцией РК. Отсюда, опять же, возникает другой вопрос, - перед какими именно законами дается приоритет: только перед обычными, либо перед обычными и конституционными законами. В Конституции РК наряду с законами особо выделяются в качестве самостоятельного элемента системы национального законодательства Казахстана конституционные законы. Так, например, ст. 54 Конституции РК указывает: «Парламент в раздельном заседании Палат путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате принимает конституционные законы и законы». В научно-правовом комментарии к Конституции РК Г.С. Сапаргалиев отмечает: «Если исходить из положения пункта 1 статьи 62 Конституции: «Парламент принимает законодательные акты в форме законов Республики Казахстан»…, то пункт 3 статьи 4 Конституции имеет в виду как конституционные, так и обычные законы. Если исходить из того, что в Конституции разграничены обычные законы и конституционные, то, вероятно, речь идет о том, что международные договоры, ратифицированные Парламентом Республики Казахстан, имеют приоритет только перед обычными законами» [10; 34-35]. Далее автор отмечает, что здесь имеет место неточность, которая, по мнению Г.С. Сапаргалиева может быть предметом разъяснения Конституционного Совета. А. Котов, по поводу рассматриваемого вопроса, отметил, что «вопрос о соотношении в системе действующего права Казахстана ратифицированных международных договоров республики с её конституционными законами надо решать особо, думается, исходя из важности для суверенного государства предмета регулирования и большой юридической силы этих законов, чем юридическая сила принимаемых парламентом в обычном порядке законов о ратификации международных договоров. Официальное толкование по этому открытому вопросу правоприменения не давалось» [9; 5]. Как видим, оба автора не делают конкретных определенных выводов, а указывают на отсутствие и необходимость дачи официального разъяснения по этому вопросу Конституционным Советом РК. Но дело в том, что сам Конституционный Совет должен исходить в решении этого вопроса из каких-то начальных помыслов, а точнее положений Конституции РК. На наш взгляд, при любом из вариантов разрешения этого вопроса у него могут найтись в научных кругах как оппоненты, так и сторонники со своими аргументами и доводами. Но в любом случае это уже будет правовая позиция Конституционного Совета. Согласно п. 3 ст. 74 Конституции РК это решение Конституционного Совета будет общеобязательным на всей территории Республики, окончательный и обжалованию подлежать не будет.
В рассматривавшихся выше случаях заключения международных договоров без ратификации они имели приоритет только перед теми же нормативными правовыми актами, посредством которых указанные договоры включались в состав действующего права Республики. Но в отличие от этих случаев Парламент РК – это высший орган законодательной власти и им принимаются нормативно-правовые акты различной юридической силы, в различном порядке. Если же исходить только из субъекта утверждения международного договора, игнорируя при этом порядок принятия нормативных актов, то соответственно получается, что ратифицированные международные договоры должны иметь приоритет перед всеми нормативно-правовыми актами, принимаемыми Парламентом РК. Но это, конечно же, не так. Ведь изменения и дополнения в Конституцию РК могут вносится Парламентом РК путем принятия соответствующего закона большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа депутатов каждой из Палат. Путем ратификации международного договора не могут вноситься изменения и дополнения в Конституцию РК. Международные договоры ратифицируются законом, принимаемым простым большинством голосов от общего числа депутатов Палат. В свою очередь, конституционные законы в соответствии с п. 4 ст. 62 Конституции РК принимаются исключительно по вопросам, прямо предусмотренным конституцией, большинством не менее двух третьей голосов от общего числа депутатов каждой из Палат.
Если предположить, что ратифицированные международные договоры имеют приоритет перед конституционными законами, то соответственно фактически изменения и дополнения в конституционные законы смогут вноситься простым большинством голосов от общего числа депутатов Палат.
Исходя из выше изложенного, мы считаем, необходимым особо учитывать, порядок принятия законодательных актов. Если же, его игнорировать, то можно будет предположить, что путем принятия закона о ратификации международного договора можно будет фактически даже вносить изменения и дополнения в Конституцию РК. По нашему мнению, исходя из конституционных положений, простое большинство от общего числа депутатов Палат не вправе вносить ни формально, ни фактически изменения и дополнения в конституционные законы РК, т.к. для этого необходимо квалифицированное большинство голосов от общего числа депутатов каждой из Палат.
Таким образом, международные договоры Республики, ратифицируемые простым большинством голосов от общего числа депутатов Палат, не могут иметь приоритета перед конституционными законами, принимаемыми квалифицированным большинством не менее двух третьей голосов от общего числа депутатов каждой из Палат.
Порядок принятия законодательных актов необходимо учитывать и в вопросе соотношения по юридической силе ратифицированных международных договоров Республики и кодексов. В п. 2 ст. 4 Закона «О нормативных правовых актах» в иерархии кодексы помещены между конституционными законами и законами. По этому поводу А. Котов отмечает: «Место в иерархии нормативных правовых актов определяются не строкой в Законе, на которой записаны эти кодексы, а их юридической силой. Юридическая сила, в свою очередь, определяется порядком принятия и внесений изменений и дополнений в кодексы Парламентом. А порядок этот, согласно Конституции, такой же, что предусмотрен и для так называемых «ординарных» или обычных законов, то есть простым большинством голосов депутатов в последовательном раздельном рассмотрении по Палатам (ст.ст. 62 и.54 Конституции)» [11; 42].
Полностью соглашаясь с автором, мы лишь сделаем из его утверждения очевидный вывод применительно к рассматриваемому нами вопросу. Международные договоры ратифицируются, в том же порядке в каком принимаются обычные законы и кодексы, соответственно они обладают приоритетом не только перед обычными законами, но и перед кодексами. Не обходимо отметить и то, что Конституция РК ни в одном из своих положений не делает различий между обычными законами и кодексами и вообще не упоминает о последних.
Особо остановимся на соотношении по юридической силе международных договоров Республики и нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда, которые, являясь согласно п. 1 ст. 4 Конституции источниками действующего права, все же не включены в единую иерархию нормативных правовых актов национального законодательства.
Конституционный Совет РК – это специализированный орган конституционного контроля. Его нормативные постановления – это, по сути, акты официального нормативного толкования Конституции РК. Соответственно их содержание и юридическая сила напрямую связаны с конституционными нормами. Противоречие правовых актов нормативным постановлениям Конституционного Совета есть противоречие самой Конституции. Таким образом, ратифицированные, а тем более не ратифицированные международные договоры Республики не обладают приоритетом перед нормативными постановления Конституционного Совета РК.
Согласно ст. 81 Конституции РК в нормативных постановлениях Верховного Суда даются разъяснения по вопросом судебной практики. В силу ст. 76 Конституции РК судебная власть распространяется на все дела и споры, возникающие на основе Конституции, законов, иных нормативных правовых актов, международных договоров Республики. Вопросы могут возникнуть в ходе применения судами любых из выше обозначенных правовых актов. Из чего следует, что в нормативных постановлениях Верховного Суда могут даваться разъяснения норм Конституции, законов, иных нормативных правовых актов и международных договоров Республики. По сути, нормативные постановления Верховного Суда так же, как и нормативные постановления Конституционного Совета являются актами официального нормативного толкования.
Согласно ст. 81 Конституции РК Верховный Суд «дает разъяснения по вопросам судебной практики». Разъяснение, осуществляемое субъектом, является составной частью толкования. Другой его неразрывной частью является уяснение, т. е. истолкование смысла правовой нормы для себя. Оно обязательно предшествует разъяснению. Следовательно нельзя выдвинуть какие-либо серьезные возражения против того, что нормативное постановление Верховного Суда является актом толкования. Разъяснения Верховного Суда даются применительно не к конкретному случаю, а распространяются на заранее неограниченный круг лиц и случаев. Следовательно данное толкование является не казуальным, а нормативным. Официальный характер ему придают закрепление указанного права Верховного Суда непосредственно в Конституции РК. Иначе говоря, он уполномочивается государством на принятие таких постановлений. Таким образом, исходя из выше изложенного, необходимо признать, что нормативные постановления Верховного Суда могут выступать в качестве актов официального нормативного толкования Конституции, законов, иных нормативных правовых актов и международных договоров Республики.
Так же как и в случае с нормативными постановлениями Конституционного Совета юридическая сила тех или иных положений нормативных постановлений Верховного Суда будет производна от юридической силы самих разъясняемых норм права. Соответственно, например, если в нормативном постановлении Верховного Суда содержаться разъяснения норм Конституции, то они будут иметь юридическую силу уступающую только актам, законодательно закрепленного субъекта официального нормативного толкования Конституции РК, а именно нормативным постановлениям Конституционного Совета. Ратифицированные, а тем более не ратифицированные международные договоры Республики, конечно же, не будут иметь приоритета перед подобными разъяснениями Верховного Суда РК. Разъяснения, даваемые Верховным Судом, в большинстве случаев касаются вопросов применения судами обычных законов. Следовательно, в большинстве случаев, только ратифицированные международные договоры Республики будут обладать приоритетом перед нормативными постановлениями Верховного Суда РК. Разъяснения же Верховного Суда касающиеся вопросов применения судами ратифицированных международных договоров Республики, так же как и подобные договоры будут обладать приоритетом перед обычными законами.
Обобщая итоги всего выше изложенного можно отметить, что международные договоры Республики Казахстан имеют приоритет перед нормативными правовыми актами тех же субъектов и принятых в том же порядке, что и нормативно-правовые акты об их утверждении. Соотношение по юридической силе международных договоров Республики с актами национального законодательства определяется, прежде всего, юридической силой нормативно-правового акта, на основании которого международный договор включен в состав действующего права Республики. Соответственно уровню такого акта национального законодательства утвержденный международный договор образует как бы соответствующий надуровень в иерархии нормативных правовых актов. При этом, конечно же, международный договор не образует самостоятельного уровня. Ведь данная иерархия есть иерархия актов внутригосударственного законодательства. Использованное нами словосочетание «как бы надуровень», конечно же, не является терминологически выдержанным научно-правовым понятием, но оно позволяет наиболее наглядно, универсально и обобщенно продемонстрировать соотношение всех международных договоров Республики Казахстан со всеми нормативными правовыми актами национального законодательства.