ҚАЗАҚСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНЫҢ ХАЛЫҚАРАЛЫҚ ШАРТТАРЫНЫҢ ҚҰҚЫҚТЫҚ КҮШІНІҢ ЖӘНЕ ҰЛТТЫҚ ЗАҢНАМАНЫҢ АКТІЛЕРІНІҢ АРАҚАТЫНАСЫ

Тәуелсіз Қазақстанның жаңа құқықтық жүйесін құру халықаралық құқықтың нормалары мен принциптерінің маңызды рөл атқара бастауына себеп болды. Қазақстан Республикасының Конституциясының 4-бабының 1-тармағына сәйкес, халықаралық шарттар мен басқа да міндеттемелер Қазақстан Республикасының қолданыстағы құқығының құрамдас бөлігі болып табылады [1]. Ресей Федерациясының Конституциясы (бұдан әрі – РФ) бұл мәселені одан әрі дамыта отырып, оның құқықтық жүйесіне халықаралық шарттармен қатар жалпы қабылданған халықаралық құқықтың принциптері мен нормаларын да енгізген (РФ Конституциясының 15-бабы, 4-тармағы) [2]. Ал Қазақстан Республикасының Конституциясында 8-бапта тек Қазақстанның халықаралық құқықтың принциптері мен нормаларын құрметтейтіні көрсетілген. Конституциялық Кеңестің құқықтық тұжырымына сәйкес, бұл конституциялық норма мемлекеттің ішкі заңдарды қабылдау барысында халықаралық құқықтың принциптері мен нормаларын ескеру ұмтылысын білдіреді [3].

Даусыз түрде, халықаралық құқықтың жалпы қабылданған принциптері мен нормалары қазіргі қолданыстағы Қазақстан Республикасының Конституциясында көрініс тапқан және сол негізде ұлттық заңнама актілерін қабылдау барысында ескеріледі. Алайда халықаралық құқықтың принциптері мен нормалары бөлек, халықаралық шарттарда айқын түрде бекітілуі мүмкін. Қазақстан Республикасының Конституциясының 4-бабының 3-тармағына сәйкес, ратификацияланған халықаралық шарттар Қазақстан Республикасының заңдарынан жоғары тұрады және олар тікелей қолданылады, тек халықаралық шарттың қолданылуы үшін заң шығаруды талап ететін жағдайларды қоспағанда.

Халықаралық шарттар Қазақстан Республикасының нормативтік құқықтық актілері болып табылмайды және олар заңдармен біріккен иерархияға кірмейді, бұл өз кезегінде Қазақстанның халықаралық шарттары мен ұлттық заңдардың заңдық күшінің салыстырмалы мәселесін қиындатады.

Қазақстан Республикасының «Халықаралық шарттар туралы» Заңының 2-бабына сәйкес, халықаралық шарттар үш түрге бөлінеді: a) мемлекетаралық, Қазақстан Республикасының атынан жасалады; b) үкіметаралық, Қазақстан Республикасы Үкіметінің атынан жасалады; c) ведомстволық, Қазақстан Республикасы Президентіне тікелей бағынатын мемлекеттік органдар мен сондай-ақ Республиканың орталық атқарушы органдарының атынан жасалады [5]. Қазіргі заңнаманың негізінде Н.В. Мироновтың пікірін дұрыс деп айтуға болмайды, себебі ол халықаралық келісімдерді мемлекетаралық, үкіметаралық немесе ведомстволық келісімдерге жатқызу олардың заңдық күшінің иерархиясында орын алатынын білдіреді деп мәлімдеді [6; 114]. Қазақстан Республикасының «Халықаралық шарттар туралы» Заңының 2-тарауы бойынша, мемлекетаралық (Қазақстан Республикасының Президентінің жарлығымен бекітілген), үкіметаралық және ведомстволық келісімдер заңмен бекітілуі мүмкін. Егер, мысалы, ведомстволық келісім ратификацияланған болса, ал үкіметаралық келісім қол қойылғаннан кейін бірден күшіне енсе, онда, әрине, Қазақстан құқықтық жүйесінде мұндай үкіметаралық келісім ведомстволық келісімге қарағанда заңдық күші бойынша төмен тұрады.

Қазақстан Республикасының ратификацияланбаған көптеген ведомстволық, үкіметаралық және мемлекетаралық шарттары бар. Дегенмен, Қазақстан Республикасының Конституциясының 4-бабының 3-тармағында тек ратификацияланған халықаралық шарттар заңдарға басымдық береді деп көрсетілген. Осыған байланысты екі сұрақ туындайды: ратификацияланбаған мемлекетаралық, үкіметаралық және ведомстволық халықаралық шарттар ішкі заңнамадан басымдыққа ие ме, егер иә болса, онда олар нақты қай ұлттық заң актілеріне қатысты басымдыққа ие?

2000 жылғы 11 қазандағы Қазақстан Республикасының Конституциялық Кеңесінің шешімі бойынша, ратификациялауды заңды күшіне ену шарты ретінде қарастырмайтын халықаралық шарттар, 1995 жылғы Конституция қабылданғанға дейін жасалған, күшінде болып табылады және егер бұл шарттар үшін басымдық заңдармен анықталса, олар ұлттық заңнамаға қарағанда басым тұрады [7]. 2006 жылғы 18 мамырдағы Конституциялық Кеңестің басқа бір нормативтік қаулысында «Қазақстан Республикасының халықаралық шарттарды ратификациялау және оған қосылу туралы актілері заңдық күшіне және құқықтық салдарына қатысты тең болады» деп көрсетілген. Осыған байланысты Қазақстан Республикасы үшін міндетті халықаралық шарттар, оларды ратификациялау туралы заңдармен немесе халықаралық шарттарға қосылу туралы актілермен белгіленген болса, олар Қазақстан Республикасының ратификацияланған халықаралық шарттарына теңестіріледі [3].

Әрине, Қазақстан Республикасының халықаралық шарттарының басымдылық мәселелері Конституциялық Кеңестің келтірілген құқықтық ұстанымдары арқылы бірқатар шешілді, бірақ басқа да көптеген мәселелер шешілмей қалды. Халықаралық шарттардың басымдылығын шешуде, ең алдымен, халықаралық шартты жасаған мемлекеттік орган немесе лауазымды тұлғаның құқықтық жағдайын ескеру керек. Егер халықаралық шарт кейінірек ратификацияланбай немесе жоғары тұрған мемлекеттік органмен қайта бекітілмей қалса, төменгі органдар жоғары тұрған мемлекеттік органдар мен лауазымды тұлғалардың актілерінде көрсетілген нормаларға қайшы келетін құқықтық нормаларды белгілеуге құқылы емес. Осылайша, мысалы, ратификацияланбаған және қайта бекітілмеген ведомстволық халықаралық шарттар ҚР Үкіметі, ҚР Президенті және ҚР Парламентінің нормативтік актілерінен басымдыққа ие бола алмайды.

ҚР Конституциясына сәйкес, Парламент халықаралық шарттарды тиісті заң қабылдау арқылы ратификациялайды, осы арқылы олар ҚР заңдарынан басымдық алады. Берілген конституциялық ережелерден белгілі бір қорытындылар жасауға болады. Өйткені заң қабылдау — Парламенттің негізгі функциясы, ол қоғамдағы ең маңызды құқықтық қатынастарды реттейді. Сәйкесінше, егер халықаралық шарт ҚР Президентінің жарлығы, ҚР Үкіметінің қаулысы, министрліктер мен ведомстволардың нормативтік актілері арқылы бекітілсе, онда мұндай халықаралық шарттар конституциялық ережелерге сәйкес, тиісінше ҚР Президентінің нормативтік-құқықтық актілерінен, Үкіметтің қаулыларынан, министрліктер мен ведомстволардың нормативтік актілерінен басымдыққа ие болуы тиіс. Әрине, бұл жерде халықаралық шарт бекітілген нормативтік актінің иерархиялық орны да ескерілуі керек. Мысалы, егер халықаралық шарт ҚР Президентінің жарлығымен бекітілсе, онда ол тек ҚР Президентінің жарлықтарынан ғана емес, сонымен қатар Үкіметтің қаулыларынан, министрліктер мен ведомстволардың нормативтік актілерінен де басымдыққа ие болады.

Ресей Федерациясының құқық теориясы саласындағы жетекші ғалымдарының бірі, заң ғылымдарының докторы, профессор М.Н. Марченко қарастырылып отырған мәселе бойынша келесідей жазады: «Ұлттық заңдарға қатысты басымдық, дәстүрлі түрде отандық және шетелдік әдебиетте тек өз мағынасы бойынша емес, кең мағынада – заңға негізделген барлық құқықтық актілердің жиынтығы бойынша, Ресей Федерациясының барлық халықаралық шарттарының түрлері, бірақ әрқайсысы өз деңгейінде: президент жарлықтары, үкімет қаулылары, ведомстволық және ведомствалар арасындағы деңгейлер» [8; 18].

Жоғарыда біз негізінен ратификацияланбаған халықаралық шарттардың заңды күші туралы мәселелерді қарастырдық, ал ратификацияланған халықаралық шарттар Конституциялық нормаға сәйкес заңдардан басымдыққа ие болады. Ал Қазақстан Республикасының Конституциясы заң болып табылады ма? Бұл сұраққа теріс жауап беру керек деп есептейміз. Жалпы құқық теориясы тұрғысынан 1995 жылғы ҚР Конституциясын Негізгі заң деп айтуға болады. Алайда ұлттық заңнаманың жүйесі мен құрылымы тұрғысынан ҚР Конституциясы заң емес, конституция болып табылады. 1995 жылғы ҚР Конституциясы Қазақстанның құқық жүйесіндегі ерекше құқықтық қайнар көз болып табылады және ол еліміздің барлық аумағында ең жоғары заңды күшке ие және тікелей әрекет етеді. Конституцияның өзі ҚР Конституциясын ұлттық құқықтың тәуелсіз қайнар көзі ретінде айқын көрсетеді. Мысалы, ҚР Конституциясының 77-бабының 1-тармағында: «Судья құқықосуды жүзеге асыру кезінде тәуелсіз және тек Конституция мен заңға бағынады» деп жазылған. Сонымен қатар, ҚР Конституциясының 74-бабының 1-тармағында тікелей көрсетілген, яғни Конституцияға сәйкес келмейтін заңдар мен халықаралық шарттар қол қойылмауы немесе тиісінше ратификацияланбай немесе күшіне енбеуі тиіс. Халықаралық шарттардың Конституцияға қарағанда басымдыққа ие екендігін айту – халықаралық құқықтың табиғатын бұзу болып табылады, өйткені халықаралық құқық мемлекеттер немесе халықаралық ұйымдардың ерік-жігерін ерікті түрде келісу негізінде қалыптасады [9; 4].

Осылайша, ҚР Парламенті ратификациялаған халықаралық шарттар заңдарға қарағанда басымдыққа ие болады, бірақ ҚР Конституциясына қарағанда емес. Бұл мәселе тағы да басқа сұрақ туындатады – қандай заңдарға басымдық беріледі: тек әдеттегі заңдарға ма, әлде әдеттегі және конституциялық заңдарға да? ҚР Конституциясында заңдармен қатар, ұлттық заңнама жүйесінде тәуелсіз элемент ретінде ерекше орын алатын конституциялық заңдар атап көрсетілген. Мысалы, ҚР Конституциясының 54-бабында: «Парламент Палаталарының бөлек отырысында Мажилисте алғашқыда, кейін Сенатта мәселелерді кезекпен қарап, конституциялық заңдар мен заңдарды қабылдайды» деп көрсетілген. ҚР Конституциясына ғылыми-құқықтық түсіндірмесінде Г.С. Сапарғалиев: «Егер 62-баптың 1-тармағынан: «Парламент Республика заңдарын заңдар түрінде қабылдайды» деген ережеден шықсақ, онда Конституцияның 4-бабының 3-тармағы конституциялық және әдеттегі заңдарды қамтиды. Конституцияда әдеттегі заңдар мен конституциялық заңдар арасындағы айырмашылық белгіленгендіктен, халықаралық шарттар, ҚР Парламенті ратификациялаған жағдайда, тек әдеттегі заңдарға ғана басымдық береді деп ойлауға болады» [10; 34-35] дейді. Автор бұл жерде кейбір нақты емес тұстардың бар екенін, оны Конституциялық Кеңес түсіндіруі қажет деп санайды. Ал А.Котов осы мәселе туралы былай дейді: «Қазіргі қолданыстағы Қазақстан құқық жүйесінде ратификацияланған халықаралық шарттардың Конституциялық заңдармен өзара қатынасын шешу мәселесі, әсіресе, егемен мемлекет үшін реттелетін мәселелердің маңыздылығы мен осы заңдардың үлкен заңды күшіне қарай шешілуі керек деп ойлаймын, ратификацияланған халықаралық шарттарды қабылдаумен қатар Парламенттің әдеттегі заңдары қабылданған заңдардың заңды күшінен басым болар еді. Бұл ашық мәселеге ресми түсіндірме берілген жоқ» [9; 5]. Көріп отырғанымыздай, екі автор да нақты шешімдерге келген жоқ, бірақ осы мәселеге қатысты Конституциялық Кеңес тарапынан ресми түсіндірме берілу қажеттігін атап өтеді. Алайда мәселе мынада, Конституциялық Кеңес осы мәселені шешуде қандай да бір бастапқы тұжырымдар мен негіздерге сүйенуі керек, немесе нақты айтқанда, ҚР Конституциясының ережелеріне. Біздің ойымызша, бұл мәселенің шешімі қандай болмасын, ғылыми ортада оған қарсы тұрушылар мен қолдаушылар өз дәлелдерімен болады. Бірақ кез келген жағдайда бұл Конституциялық Кеңестің құқықтық ұстанымы болып табылады. ҚР Конституциясының 74-бабының 3-тармағына сәйкес, бұл шешім Конституциялық Кеңестің барлық аумақта міндетті және соңғы шешім болып табылады, әрі оған шағымдануға болмайды.

Жоғарыда қарастырылған жағдайда, ратификациясыз халықаралық шарттар тек осы шарттарды ҚР қолданысқа енгізу үшін қабылданған нормативтік құқықтық актілерге қатысты басымдыққа ие болды. Алайда, осы жағдайлардан ерекшелігі, ҚР Парламенті – ең жоғары заң шығарушы орган болып табылады, және ол әртүрлі заңды күшке ие, әртүрлі тәртіпте нормативтік құқықтық актілер қабылдайды. Егер халықаралық шартты бекіту субъектісіне ғана қарап, нормативтік актілерді қабылдау тәртібін ескермесек, онда ратификацияланған халықаралық шарттар Парламент қабылдайтын барлық нормативтік құқықтық актілерден басым болуы тиіс деген қорытындыға келуге болады. Бірақ, бұл, әрине, дұрыс емес. Себебі, ҚР Конституциясына өзгерістер мен толықтырулар Парламенттің тиісті заң қабылдау арқылы енгізіледі, ал бұл өзгерістер мен толықтырулар әр Палатаның жалпы депутаттар санының кемінде үштен екісінің дауысы бойынша жүзеге асады. Ал халықаралық шарттарды ратификациялау заң қабылдау арқылы жүзеге асады және бұл заң тек Парламент Палаталарының жалпы депутаттарының қарапайым көпшілігінің даусымен қабылданады. Өз кезегінде, конституциялық заңдар ҚР Конституциясының 62-бабының 4-тармағына сәйкес, тек Конституцияда тікелей қарастырылған мәселелер бойынша, әр Палатаның жалпы депутаттары санының кемінде екітен үшінің дауысы арқылы қабылданады.

Егер ратификацияланған халықаралық шарттар конституциялық заңдардан басым болса деп болжасақ, онда, сәйкесінше, конституциялық заңдарға өзгерістер мен толықтырулар тек Парламент Палаталарының жалпы депутаттары санының қарапайым көпшілігінің даусымен енгізілуі мүмкін болар еді.

Жоғарыда айтылғандарды ескере отырып, заң шығарушы актілерді қабылдау тәртібін ерекше назарға алу қажет деп санаймыз. Егер оны ескермеу болса, онда халықаралық шартты ратификациялау туралы заң қабылдау арқылы Конституцияға өзгерістер мен толықтырулар енгізу мүмкіндігі туындауы ықтимал деп болжам жасауға болады. Біздің ойымызша, Конституцияның ережелеріне сәйкес, әр Палатаның жалпы депутаттар санының қарапайым көпшілігі конституциялық заңдарға өзгерістер мен толықтырулар енгізуге құқылы емес, өйткені мұндай өзгерістерді енгізу үшін әр Палатаның жалпы депутаттарының кемінде үштен екісінің дауысы қажет.

Сонымен, ҚР ратификациялайтын халықаралық шарттар, Парламент Палаталарының жалпы депутаттарының қарапайым көпшілігінің дауыстарымен ратификацияланса, олар конституциялық заңдардан басым бола алмайды, себебі конституциялық заңдар тек екіден үш көпшіліктің даусымен қабылданады.

Заң шығарушы актілерді қабылдау тәртібін ескеру қажет және ратификацияланған халықаралық шарттар мен кодекстердің заңдық күшін салыстыру мәселесінде де осыны ескеру керек. «Нормативтік құқықтық актілер туралы» Заңның 4-бабының 2-тармағында кодекстер конституциялық заңдар мен заңдар арасында иерархияға орналасқан. Осы мәселеге қатысты А. Котов былай деп атап өтті: «Нормативтік құқықтық актілердің иерархиясындағы орын тек кодекстер жазылған заңдағы жолмен емес, олардың заңдық күшіне қарай анықталады. Заңдық күш, өз кезегінде, кодекстерге өзгерістер мен толықтырулар енгізу үшін қабылданған тәртіпке байланысты анықталады. Ал бұл тәртіп, Конституцияға сәйкес, «ординарлық» немесе жай заңдар үшін белгіленгендей, яғни депутаттардың қарапайым көпшілігінің дауыстарымен, Палаталар бойынша кезектесіп талқылау арқылы қабылданады (Конституцияның 62 және 54-баптары)»【11; 42】.

Автордың пікіріне толық келісіп, біз тек оның дәлелдерінен келіп шығатын айқын тұжырымды қарастырғанымыз жөн. Халықаралық шарттар ратификацияланған жағдайда, олар жай заңдар мен кодекстер қабылданған тәртіпте ратификацияланады, сондықтан олар тек жай заңдардан ғана емес, кодекстерден де басымдыққа ие болады. Сондай-ақ, Конституцияның ешбір ережесі жай заңдар мен кодекстер арасындағы айырмашылықты көрсетпейді, және жалпы кодекстер туралы сөз қозғалмайды.

Сонымен қатар, біз ҚР халықаралық шарттарының заңдық күші мен Конституциялық Кеңес пен Жоғарғы Соттың нормативтік қаулыларының заңдық күшін салыстыру мәселесіне ерекше назар аударуымыз керек. Конституциялық Кеңес РК — конституциялық бақылау саласындағы мамандандырылған орган болып табылады. Оның нормативтік қаулылары, негізінен, Конституцияның ресми нормативтік түсіндірмелері болып табылады. Сондықтан олардың мазмұны мен заңдық күші тікелей конституциялық нормалармен байланысты. Конституциялық Кеңестің нормативтік қаулыларына қайшы келетін құқықтық актілер — Конституцияның өзіне қайшы келетін актілер болып табылады. Осыған орай, ратификацияланған, тіпті ратификацияланбаған халықаралық шарттар да Конституциялық Кеңестің нормативтік қаулыларына қарағанда басымдыққа ие болмайды.

ҚР Конституциясының 81-бабына сәйкес, Жоғарғы Соттың нормативтік қаулыларында сот тәжірибесі бойынша түсіндірмелер беріледі. ҚР Конституциясының 76-бабына сәйкес, сот билігі Конституция, заңдар, басқа нормативтік құқықтық актілер және халықаралық шарттар негізінде туындайтын барлық істер мен дауларға қолданылады. Соттар жоғарыда көрсетілген құқықтық актілердің кез келгенін қолдану барысында сұрақтар туындауы мүмкін. Демек, Жоғарғы Соттың нормативтік қаулыларында Конституция, заңдар, басқа нормативтік құқықтық актілер мен халықаралық шарттар нормалары бойынша түсіндірмелер берілуі мүмкін. Шын мәнінде, Жоғарғы Соттың нормативтік қаулылары Конституциялық Кеңестің нормативтік қаулылары сияқты ресми нормативтік түсіндірме актілері болып табылады.

ҚР Конституциясының 81-бабына сәйкес, Жоғарғы Сот «сот тәжірибесі бойынша түсіндірмелер береді». Түсіндірме — субъектінің толығымен түсінуі, яғни құқықтық норманың мәнін өзіне түсіндіру. Бұл түсіндіру міндетті түрде түсінуден бұрын келеді. Демек, Жоғарғы Соттың нормативтік қаулысын түсіндіру актісі деп қарастыруға болады. Жоғарғы Соттың түсіндірмелері нақты бір іс бойынша емес, алдын ала шектелмеген тұлғалар мен жағдайлар тобына қатысты беріледі. Сондықтан бұл түсіндірме казуалдық емес, нормативтік болып табылады. Оның ресми сипаты ҚР Конституциясында көрсетілген құқықтың заңды түрде бекітілуінен туындайды. Басқаша айтқанда, мемлекет Жоғарғы Сотқа осындай қаулыларды қабылдау өкілеттігін береді. Осылайша, жоғарыда айтылғандарды ескере отырып, Жоғарғы Соттың нормативтік қаулылары Конституция, заңдар, басқа нормативтік құқықтық актілер мен халықаралық шарттар туралы ресми нормативтік түсіндірмелер ретінде қабылдануы тиіс.

Конституциялық Кеңестің нормативтік қаулылары сияқты, Жоғарғы Соттың нормативтік қаулыларында да құқықтық нормаларды түсіндіру кезінде заңды күш түсіндірілген құқық нормаларының заңды күшіне тәуелді болады. Осылайша, егер Жоғарғы Соттың нормативтік қаулысында Конституция нормалары туралы түсіндірмелер берілсе, олар заңды күш жағынан тек ҚР Конституциясын ресми түсіндіруге құқық берген органның, яғни Конституциялық Кеңестің нормативтік қаулыларына ғана бағынады. Ратификацияланған немесе ратификацияланбаған халықаралық шарттар, әрине, Жоғарғы Соттың нормативтік түсіндірмелерінен басым болмайды.

Жоғарғы Соттың түсіндірмелері көбінесе тек қана жалпы заңдардың қолданылуына қатысты болады. Осыған орай, көбінесе тек ратификацияланған халықаралық шарттар ғана Жоғарғы Соттың нормативтік қаулыларына қарағанда басым болады. Ал Жоғарғы Соттың ратификацияланған халықаралық шарттарды қолдануға қатысты түсіндірмелері, сол сияқты халықаралық шарттар, жалпы заңдарға қарағанда басым болады.

Жалпы айтқанда, жоғарыда айтылғандардың қорытындысы бойынша, Қазақстан Республикасының халықаралық шарттары, олардың бекіту актілерімен бірдей субъектілер қабылдаған және сол сияқты ретпен қабылданған нормативтік құқықтық актілерден басым тұрады деп айтуға болады. Халықаралық шарттардың ұлттық заңнамалық актілермен заңды күшінің арақатынасы ең алдымен халықаралық шартты республиканың құқықтық жүйесіне енгізу үшін қабылданған нормативтік құқықтық актінің заңды күшіне байланысты анықталады. Осыған сәйкес, ұлттық заңнаманың мұндай актілерінің деңгейіне халықаралық шарт бекітілген шарт сол нормативтік құқықтық актілер иерархиясындағы тиісті жоғары деңгей сияқты қалыптасады. Сонымен қатар, халықаралық шарт ешқашан тәуелсіз деңгей құрай алмайтынын атап өткен жөн. Өйткені бұл иерархия – ішкі мемлекеттік заңнамалық актілердің иерархиясы. «Жоғары деңгей» деген сөз тіркесі ғылыми-құқықтық тұрғыда терминологиялық жағынан дәл келмегенімен, ол барлық халықаралық шарттардың Қазақстан Республикасының барлық нормативтік құқықтық актілерімен арақатынасын айқын, әмбебап және жалпы түрде көрсетуге мүмкіндік береді.