НОРМАТИВТІК ҚҰҚЫҚТЫҚ АКТІНІҢ ЗАҢДЫЛЫҒЫ ТУРАЛЫ ДАУЛАРДЫ СОТТА ҚАРАУДЫҢ КЕЙБІР МӘСЕЛЕЛЕРІ
Сот отырысында сот нормативтік құқықтық актіні қабылдаған мемлекеттік органның немесе жергілікті өзін-өзі басқару органының құзыретін не лауазымды адамның өкілеттігін, бүкіл нормативтік құқықтық актінің немесе оның жекелеген бөлігінің Қазақстан Республикасының Конституциясына, Қазақстан Республикасының заңдарына сәйкестігін тексереді (ҚР Азаматтық процессуалдық кодексінің 300-бабының 3-тармағы).
1. Нормативтік құқықтық акт және оның басқа актілерден айырмашылығы
ҚР Азаматтық процестік кодексінің 298-бабының 1-тармағына сәйкес, нормативтік құқықтық актінің әрекеті қолданыста болатын азамат немесе заңды тұлға, заңда белгіленген тәртіппен қабылданып, жарияланған нормативтік құқықтық акт олардың Қазақстан Республикасының Конституциясымен және заңдарымен кепілдендірілген құқықтары мен заңды мүдделерін бұзады деп санаса, осы нормативтік құқықтық актіні толықтай немесе оның жекелеген бөліктерін заңға қайшы деп тану туралы талаппен сотқа жүгінуге құқылы.
Сотқа талап арыз бермес бұрын, ең алдымен, оның нормативтік құқықтық акт болып табылатындығын анықтау қажет.
Қазақстан Республикасының «Құқықтық актілер туралы» Заңының 1-бабының 25) тармақшасына сәйкес нормативтік құқықтық акт – бұл жазбаша ресми құжат, бекітілген формада, республикалық референдумда немесе уәкілетті орган қабылдаған құқықтық нормаларды белгілейтін, өзгерту, толықтыру, тоқтату немесе әрекетін тоқтата тұруды көздейтін акт.
Құқықтық норма – бұл үнемі немесе уақытша қолданылатын, көп рет қолдануға арналған, құқықтық қатынастар шеңберінде жеке анықталмаған адамдар тобына таралатын міндетті мінез-құлық ережесі (Заңның 1-бабының 18) тармақшасы).
Осылайша, нормативтік құқықтық актінің негізгі ерекшелігі – оның құрамында құқықтық нормалардың – мінез-құлық ережелерінің болуы.
Құқықтық актілер тізімі Заңның 7-бабымен белгіленген.
Нормативтік емес құқықтық актілерге мыналар жатады: нормативтік құқықтық актілерді ресми түсіндіру актілері; әкімшілік актілер; жеке қолдануға арналған құқықтық актілер; мемлекеттік жоспарлау жүйесіне қатысты құқықтық актілер (Заңның 55-бабы).
2. Мемлекеттік органның нормативтік құқықтық актіні қабылдау жөніндегі құзыретін тексеру
Қазақстан Республикасының Заңына сәйкес, нормативтік құқықтық актіні уәкілетті органның қабылдауы тек қана, егер бұл органның құзыреті осы актіні қабылдау үшін Қазақстан Республикасының заңнамасында көзделген болса, жүзеге асырылуы мүмкін.
Осы ретте, жоғары тұрған нормативтік құқықтық актілерден туындайтын нормативтік құқықтық актілер тізбесін Қазақстан Республикасының Үкіметі мемлекеттік органдар туралы ережелерде анықтайды. Жоғары тұрған нормативтік құқықтық актілерден туындайтын, әзірлеушілері Президентке тікелей бағынатын және есеп беретін мемлекеттік органдар болып табылатын нормативтік құқықтық актілердің тізбесін Қазақстан Республикасының Президенті анықтайды.
Қазақстан Республикасының Заңының 1-бабының 16) тармақшасына сәйкес, Қазақстан Республикасының заңнамасы – белгіленген тәртіппен қабылданған нормативтік құқықтық актілердің жиынтығы.
Осылайша, мемлекеттік органның нормативтік құқықтық актіні қабылдау құзыреті тек жоғары тұрған нормативтік құқықтық актілерде белгіленуі мүмкін және Қазақстан Республикасының Үкіметі мемлекеттік органдар туралы ережелерде немесе Қазақстан Республикасының Президенті арқылы анықталуы тиіс.
Қандай құқықбұзушылықтар жасалуы мүмкін? Негізгі назар аудару керек деп санайтын мәселелерді атап өтейік:
- жоғары тұрған нормативтік құқықтық акт, ол арқылы құзырет белгіленген (мемлекеттік орган өзіне немесе өз деңгейінде орналасқан басқа органдарға нормативтік құқықтық акті қабылдауға құзырет бере алмайды);
- құзырет мемлекеттік орган туралы ережеде белгіленбеуі мүмкін, бірақ тек нормативтік емес құқықтық актіде көрсетілуі мүмкін, ол заңнамаға кірмейді (мысалы, мемлекеттік жоспарлау жүйесіндегі құқықтық актілерде – ҚР дамуының Ұлттық жоспары, ҚР ұлттық қауіпсіздік стратегиясы, мемлекеттік органдардың даму жоспарлары, облыстардың, республикалық маңызы бар қалалар мен астананың даму жоспарлары, сондай-ақ концепциялар, ұлттық жобалар, мемлекеттік бағдарламалар, доктриналар (стратегиялар), кешенді жоспарлар, Ұлттық инфрақұрылымдық жоспар);
- нормативтік құқықтық актінің мазмұны заңнамамен белгіленген оның реттейтін саласынан шығып кетуі мүмкін (мысалы, ережелердің атауы жоғары тұрған нормативтік құқықтық актімен белгіленген атауына дәл сәйкес болуы керек, ал ережелер өз атауына мазмұнды түрде қатаң сәйкес болуы тиіс);
- уәкілетті органның аумақтық бөлімшелері, сондай-ақ әкім тарапынан уәкілетті жергілікті атқарушы органдар, жергілікті бюджеттерден қаржыландырылатын, нормативтік құқықтық актілерді шығару құқығына ие емес (Заңның 7-бабының 5-тармағы);
- нормативтік құқықтық бұйрықтар орталық мемлекеттік органдардың ведомстволарының басшыларымен, егер олардың уәкілеттілігі осы ведомстваның кіретін мемлекеттік органның нормативтік құқықтық актілерінде бекітілген болса, қабылданады және олар адамның және азаматтың құқықтары мен бостандықтарын қозғай алмайды (Заңның 7-бабының 6-тармағы).
Аталған бұзушылықтардың кез келгені, біздің ойымызша, сотпен талқыланып жатқан нормативтік құқықтық актіні толықтай немесе оның жеке бөлігін заңға сәйкес емес деп танып, әрекетсіз деп жариялауға негіз болады.
3. Нормативтік құқықтық актілерде құқық нормаларының қарама-қайшылықтарын тексеру
Оспарылатын акт пен жоғары құқықтық күшке ие басқа нормативтік құқықтық актілер арасындағы қарама-қайшылықтарды анықтау үшін оспарланатын акт немесе оның бөлігіне қатысты құқықтық нормалардың аясын дұрыс айқындау қажет.
Талап арызында оспарланатын актіге қайшы келетін нақты құқық нормасына (бап, тармақ, тармақша) сілтеме жасалуы тиіс.
Құқық қолдану, нормативтік реттеу (қолайлы болу) және нормативтік құқықтық актінің заңдылығы мәселелерін ажыратып, шатастырмау керек.
Нормативтік құқықтық актінің заңдылығын бұзу болып саналмайтын жағдайлар мыналар:
- оспарланатын актіде жоғары тұрған нормативтік құқықтық актіге қайшы келетін құқық нормасы болмауы;
- талап қоюшының пікірінше, оспарланатын актіні кейбір жаңа ережелермен толықтыру немесе қазіргі актінің редакциясын жетілдіру қажет болуы;
- барлық үшін бірдей мерзімдер мен уақыт шектеулері бар, олар талап қоюшының пікірінше, белгілі бір артықшылықтарды алу мүмкіндігінен бас тартуға әкелген.
Нормативтік құқықтық актіге толықтырулар енгізу, редакциясын жетілдіру, немесе мерзімдерді өзгерту туралы талаптар сот шешімімен қанағаттандырылмайды, себебі қазіргі заңнамамен белгіленгендей, сот нормативтік құқықтық актіні толық немесе оның белгілі бір бөлігін заңға қайшы деп танып, жарамсыз деп шешуі мүмкін. Сот оны нақты редакцияны көрсетіп толықтыруға міндеттей алмайды, себебі бұл өкілетті органның құзыретіне жатады.
Сонымен қатар, Қазақстан Республикасының заңына сәйкес, 24-баптың 3-тармағына сәйкес, нормативтік құқықтық актінің мәтіні әдеби тіл нормаларын, құқықтық терминология мен заңдық техника талаптарын сақтай отырып жазылуы тиіс, оның ережелері мүмкіндігінше қысқа, айқын және әртүрлі түсіндірулерге жол бермейтін мағынада болуы керек. Нормативтік құқықтық актінің мәтінінде декларативтік сипаттағы ережелер болмауы тиіс, олар мәндік және құқықтық жүктемені көтермейді.
Ескі және көп мағыналы сөздер мен тіркестерді, эпитеттерді, метафораларды, сөздер қысқартуларын қолдануға болмайды. Нормативтік құқықтық актілердің мәтіндері қазақ және орыс тілдерінде аутентикті болуы тиіс.
Қазақстан Республикасының Азаматтық процессуалдық кодексінің 270-бабына сәйкес, заңдылықты бұзушылықтар анықталған жағдайда сот жеке қаулы шығарып, оны бағыттауға құқылы, ал егер бұзушылықтар мемлекеттік органдар, лауазымды тұлғалар және мемлекеттік қызметшілер тарапынан жасалған болса, сот жеке қаулыны тиісті ұйымдарға, басқарушылық функцияларды атқаратын лауазымды немесе басқа тұлғаларға шығарып, олар қабылданған шаралар туралы бір ай ішінде хабарлауы тиіс.
Осыған байланысты, егер даулы акт 24-баптың талаптарына сәйкес келмесе, талапкер уәкілетті органға қатысты заң бұзушылықтарды жою туралы соттың жеке қаулы шығаруын сұрай алады.
ҚР Заңының 10-бабының 3-тармағына сәйкес, төменгі деңгейдегі әрбір нормативтік құқықтық акт жоғары деңгейдегі нормативтік құқықтық актілермен қайшы келмеуі тиіс.
Сонымен қатар, егер нормативтік құқықтық актінің өзінде оның кейбір нормасы қосымша нормативтік құқықтық акті негізінде қолданылатыны көрсетілсе, онда бұл норма негізгі және қосымша нормативтік құқықтық актімен сәйкес қолданылуы тиіс (Заңның 11-бабының 3-тармағы).
Осыған байланысты, құқық нормаларының қайшылықтарын негізгі және қосымша нормативтік құқықтық актінің іс-әрекетінен ажырату қажет.
Мысалы, ҚР «Салықтар және басқа да міндетті төлемдер туралы» Кодексінің 427-бабының 1-тармағында ішкі тұтынуға шығарылған тауарларға салықты өтеу әдісі ретінде қосылған құн салығының есептелетіндігі қарастырылған. Осы тармақта тіркелген тауарлар арасында тірі ірі қара мал да бар.
Сонымен қатар, Кодекстің 427-бабының 1-тармағында көрсетілген тауарлардың тізімі және оны қалыптастыру тәртібі салық саясаты саласындағы уәкілетті органмен анықталатыны айтылады.
Импортталған тауарлар тізімінде, қосылған құн салығы есептеу әдісімен төленетін (әрі қарай – Тізім), Қазақстан Республикасының Ұлттық экономика министрінің міндетін атқарушысы 21.02.2018 жылғы № 67 бұйрығымен бекітілген (05.05.2020 жылғы өзгерістер енгізілгенге дейінгі редакция) ірі қара мал қарастырылмаған (анықтама ретінде: тірі ірі қара мал 2020 жылдың 5 мамырындағы Қазақстан Республикасының Ұлттық экономика министрінің № 35 бұйрығымен Тізімге енгізілген).
Сонымен, бұл жағдайда құқық нормаларында қайшылық болмаған деп санаймыз. Құқықтық норма негізгі және қосымша нормативтік құқықтық актіге сәйкес қолданылуы тиіс, тек Кодекс негізінде ғана емес.
Сонымен қатар, Қазақстан Республикасының Заңында 11-баптың 3-тармағына сәйкес, қосымша нормативтік құқықтық акт қабылданғанға дейін тиісті қатынастарды реттейтін нормативтік құқықтық актілер қолданылады. Мысалы, кейіннен қосымша нормативтік акт қабылданғаннан кейін кейбір мәселелер заңда өзгеше реттелуі мүмкін (қосымша нормативтік актіге түзетулер әлі енгізілген жоқ). Бұл жағдайда заңда тиісті құқықтық норма қосымша нормативтік құқықтық акті негізінде қолданылады деп көрсетілген.
Осылайша, бұл жағдайда да нормалар арасындағы қарама-қайшылық жоқ – тиісті қатынастарды реттейтін қосымша заңнан төменгі нормативтік құқықтық акт қолданыста.
Талапкер сотқа өз құқықтары мен заңды мүдделерінің бұзылғанын дәлелдеуге тиіс. Егер нормативтік құқықтық акт талапкердің құқықтары мен заңды мүдделеріне әсер етпесе, сот оның талап-арызын қанағаттандыра алмайды.
4. Нормативтік құқықтық актінің заңдылығын оның әзірленуі және қабылдануы бойынша даулау
Барлық нормативтік құқықтық актілер заңнамада белгіленген тәртіппен қабылданады, оған нормативтік құқықтық актілердің жобаларын әзірлеу және ресімдеу жөніндегі жалпы және ерекше ережелер кіреді.
Мысалы, Заңның 19-бабында кәсіпкерлік субъектілерінің мүдделеріне қатысты нормативтік құқықтық актілердің жобаларын әзірлеу және қабылдау ерекшеліктері; Заңның 20-бабында – азаматтардың құқықтары, бостандықтары мен міндеттеріне қатысты нормативтік құқықтық актілерді әзірлеу және қабылдау ерекшеліктері көзделген.
Қазақстан Республикасының Азаматтық процессуалдық кодексінің 300-бабының 4-тармағына сәйкес, заңға қайшы деп тану туралы талап арызды қарау кезінде аталған нормативтік құқықтық актіні қабылдауға негіз болған мән-жайларды дәлелдеу міндеті мемлекеттік органға немесе жергілікті өзін-өзі басқару органына, сондай-ақ нормативтік құқықтық актіні қабылдаған лауазымды тұлғаға жүктеледі.
Осылайша, нормативтік құқықтық актінің заңдылығын оның әзірленуі мен қабылдануының рәсімі тұрғысынан дәлелдеу міндеті уәкілетті органға жүктеледі.
Талапкер тек өз өтінішінде оспарланатын актінің әзірленуі мен қабылдануы тәртібін тексеру үшін қажетті заңмен белгіленген құжаттар мен ақпараттардың тізімін көрсетуі керек, оларды уәкілетті орган ұсынуы тиіс.
Аталған тәртіптің сақталмауы, соның ішінде қажетті заңды сараптамалар, қорытындылар және басқа құжаттардың болмауы соттың оспарланатын нормативтік құқықтық актіні заңға сәйкес емес деп тануға және күшін жоюға негіз болуы мүмкін.
5. Нормативтік құқықтық актінің реттеу пәнінің шекаралары және басқа шектеулер
Нормативтік құқықтық актілер тек қана жоғары тұрған нормативтік құқықтық актілермен тікелей қайшылық жағдайында ғана емес, сонымен қатар заңнамамен шектелген өз реттеу пәнінің шегінен шығу жағдайында да сотқа шағымдануы мүмкін.
Конституция мен заң актілерінде заңнамалық емес нормативтік құқықтық актілердің реттеу пәнінің шектері мен басқа да шектеулер белгіленген. Біздің ойымызша, негізгі шектеулерді көрсетейік.
Мысалы, Қазақстан Республикасының Конституциясының 61-бабының 3-бөлімінің 1) тармақшасында Парламенттің қоғамдық қатынастардың маңызды салаларын реттейтін, жеке және заңды тұлғалардың құқықтық қабілеттілігі, азаматтық құқықтары мен бостандықтары, міндеттері мен жауапкершіліктері туралы негізгі принциптер мен нормаларды белгілейтін заңдарды қабылдау құқығы белгіленген.
Сонымен қатар, Конституцияның 61-бабының 3-бөлігінде заңдармен реттелетін басқа да қоғамдық қатынастар тізбесі келтірілген және барлық басқа қатынастар заңнамалық емес актілермен реттелетіні айтылған.
Қазақстан Республикасының Азаматтық кодексінің 2-бабының 3-бөлігіне сәйкес, тауарлар, қызметтер және ақша Республика аумағында еркін айналымға түседі және қозғалады. Тауарлар мен қызметтердің қозғалысына шектеулер тек заңнамалық актілерге сәйкес енгізіледі, егер бұл адамдардың қауіпсіздігін, өмірі мен денсаулығын қорғауды, табиғи ресурстар мен мәдени құндылықтарды сақтау қажеттілігімен байланысты болса.
Қазақстан Республикасының Кәсіпкерлік кодексінің 2-бабының 2- және 3-бөліктеріне сәйкес кәсіпкерлік қызмет тек Қазақстан Республикасының заңдарымен шектелуі мүмкін. Мемлекеттік органдарға жеке кәсіпкерлік субъектілеріне артықшылықтар беретін нормативтік құқықтық актілер қабылдауға тыйым салынған.
Кәсіпкерлік кодексінің 129-бабының 17-тармағында мемлекеттік бақылау мен қадағалауды жүргізу тәртібі және осыған байланысты туындайтын қатынастар Қазақстан Республикасының заңдарымен, сондай-ақ Қазақстан Республикасының халықаралық шарттарымен және Еуразиялық экономикалық одақтың құқықтық актілерімен реттелетіні қарастырылған.
Кәсіпкерлік кодексінің 194-бабында бәсекелестікті шектеуге немесе жоюға әкеп соғатын антибәсекелестік әрекеттерге, соның ішінде тиісті нормативтік құқықтық актілерді қабылдауға тыйым салу қарастырылған.
Заңнамада белгілі бір нормативтік құқықтық актінің күшіне ену мерзіміне қатысты ерекше талаптар қарастырылуы мүмкін (мысалы, ҚР «Рұқсаттар және хабарламалар туралы» Заңының 18-бабы).
Егер реттеу пәнінің белгіленген шегінен шығу немесе басқа да шектеулерді сақтамау жағдайлары орын алса, онда мұндай подзаконды нормативтік құқықтық актілердің сотта талқылануы мүмкін деп санаймыз.
6. Нормативтік құқықтық актіні уақытша күшін жою деп тану
Қазақстан Республикасының Жоғарғы Сотының 2003 жылғы 11 шілдедегі № 5 «Азаматтық істер бойынша сот шешімі туралы» нормативтік қаулысында көрсетілгендей, егер азаматтар немесе заңды тұлғалардың нормативтік құқықтық актіні толық немесе жартылай заңға қайшы деп тану туралы өтінішін қанағаттандырса, соттың шешімінде аталған актіні толықтай немесе оның бөлігімен күшін жою туралы шешім қабылдануы тиіс, ол акті қабылданған сәттен бастап.
Дегенмен, нормативтік құқықтық актіні немесе оның бөлігін тек акт қабылданған сәттен бастап күшін жою туралы даусыз нұсқау дұрыс емес. Мысалы, оспарланған подзакондық акт заң қабылданар алдында қабылдануы мүмкін, ол немесе оның бөлігі кейінірек заңға қайшы келеді. Бұл жағдайда подзакондық нормативтік құқықтық акт немесе оның бөлігі заңмен қайшылыққа түскен уақыттан бастап күшін жоюы тиіс.
Осыған байланысты, сот өз шешімінде актіні немесе оның бөлігін тек қабылданған сәттен бастап емес, басқа уақытта да күшін жоюы мүмкін деп санаймыз.