НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ОСПАРИВАНИЯ ЗАКОННОСТИ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА В СУДЕ

В судебном заседании суд проверяет компетенцию государственного органа или органа местного самоуправления либо полномочия должностного лица, принявшего нормативный правовой акт, соответствие всего нормативного правового акта или его отдельной части Конституции Республики Казахстан, законам Республики Казахстан (п. 3 ст. 300 ГПК РК).

1. Нормативный правовой акт и его отличия от других актов

Согласно пункту 1 статьи 298 Гражданского процессуального кодекса РК гражданин или юридическое лицо, на которых распространяется действие нормативного правового акта, считающие, что принятым и опубликованным в предусмотренном законом порядке нормативным правовым актом нарушаются их права и законные интересы, гарантированные Конституцией и законами Республики Казахстан, вправе обратиться в суд с иском о признании этого нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в отдельной части.

До оспаривания акта в суде, в первую очередь, следует определить является ли он нормативным правовым актом.

В соответствии с подпунктом 25) статьи 1 Закона РК «О правовых актах» (далее – Закон) нормативный правовой акт – письменный официальный документ установленной формы, принятый на республиканском референдуме либо уполномоченным органом, устанавливающий нормы права, изменяющий, дополняющий, прекращающий или приостанавливающий их действие.

Норма права – общеобязательное правило поведения постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение, распространяющееся на индивидуально неопределенный круг лиц в рамках регулируемых общественных отношений (пп. 18) ст. 1 Закона).

Следовательно, главный отличительный признак нормативного правового акта наличие в нем норм права – правил поведения.

Перечень нормативных правовых актов установлен статьей 7 Закона.

К ненормативным правовым актам относятся: акты официального разъяснения нормативных правовых актов; административные акты; правовые акты индивидуального применения; правовые акты в области системы государственного планирования (ст. 55 Закона).

2. Проверка компетенции государственного органа по принятию нормативного правового акта

В соответствии с пунктом 3 статьи 34 Закона принятие нормативного правового акта уполномоченным органом допускается только в случаях, когда компетенция уполномоченного органа по принятию данного акта предусмотрена законодательством Республики Казахстан.

При этом перечень подзаконных нормативных правовых актов, вытекающих из вышестоящих нормативных правовых актов, определяется Правительством Республики Казахстан в положениях о государственных органах. Перечень подзаконных нормативных правовых актов, вытекающих из вышестоящих нормативных правовых актов, разработчиками которых являются государственные органы, непосредственно подчиненные и подотчетные Президенту Республики Казахстан, определяется Президентом Республики Казахстан.

Согласно подпункту 16) статьи 1 Закона законодательство Республики Казахстан – совокупность нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке.

Таким образом, компетенция государственного органа по принятию нормативного правового акта может устанавливаться только в вышестоящих нормативных правовых актах и должна определяться Правительством РК в положениях о государственных органах или Президентом РК.

Какие нарушения здесь могут допускаться? Отметим основное на что, полагаем, необходимо обратить внимание:

- является ли вышестоящим нормативным правовым актом, тот которым установлена компетенция (государственный орган сам для себя или для органов, находящихся с ним на одном уровне иерархии, не может устанавливать компетенцию по принятию нормативного правового акта);

- компетенция может быть не определена в положении о государственном органе, а только указана в ненормативном правовом акте, который в законодательство не входит (например, в правовых актах в области системы государственного планирования – Национальный план развития РК, Стратегия национальной безопасности РК, планы развития государственных органов, планы развития области, города республиканского значения, столицы, а также концепция, национальные проекты, государственные программы, доктрины (стратегии), комплексные планы, Национальный инфраструктурный план);

- содержание нормативного правового акта может выходить за пределы предмета его регулирования, установленного в законодательстве (например, наименование правил должно точно соответствовать их наименованию, установленному вышестоящим нормативным правовым актом, и сами правила должны содержательно строго соответствовать своему наименованию);

- территориальные подразделения уполномоченных органов, а также местные исполнительные органы, уполномоченные акимом, финансируемые из местных бюджетов, не вправе издавать нормативные правовые акты (п. 5 ст. 7 Закона);

- нормативные правовые приказы принимаются руководителями ведомств центральных государственных органов при наличии компетенции по их утверждению в нормативных правовых актах государственного органа, в структуру которого входит ведомство, и не могут затрагивать права и свободы человека и гражданина (п. 6 ст. 7 Закона).

Любое из указанных нарушений, полагаем, является основанием для признания судом оспариваемого нормативного правового акта полностью или в отдельной его части несоответствующим закону и недействующим.

3. Проверка наличия противоречия норм права в нормативных правовых актах

Для выяснения наличия противоречий между оспариваемым актом и иными нормативными правовыми актами большей юридической силы необходимо правильно определить круг правовых норм, имеющих отношение к оспариваемому акту или его части.

Иск должен содержать ссылку на конкретную норму права (статья, пункт, подпункт), которой противоречит оспариваемый акт.

Следует отличать и не путать вопросы правоприменения, нормативного регулирования (целесообразности) и законности нормативного правового акта.

Не являются, по нашему мнению, нарушением законности нормативного правового акта случаи, когда:

- в оспариваемом акте отсутствует норма права противоречащая вышестоящему нормативному правовому акту;

- требуется, по мнению истца, дополнить оспариваемый акт какими-либо новыми положениями в нем отсутствующими или доработать редакцию действующего акта;

- имеются одинаковые для всех ограничения по срокам и времени, которые привели, по мнению истца, к отказу в получении тех или иных благ.

Требования об обязании внести дополнения, доработать редакцию в конкретном изложении, изменить сроки в нормативном правовом акте решением суда удовлетворению не подлежат, поскольку действующим законодательством определено, что суд признает нормативный правовой акт полностью или в отдельной его части несоответствующим закону и недействующим. Суд не вправе обязать внести в него дополнения с указанием конкретной редакции, так как это относится к компетенции уполномоченного органа.

Вместе с тем согласно пункту 3 статьи 24 Закона текст нормативного правового акта излагается с соблюдением норм литературного языка, юридической терминологии и юридической техники, его положения должны быть предельно краткими, содержать четкий и не подлежащий различному толкованию смысл. Текст нормативного правового акта не должен содержать положения декларативного характера, не несущие смысловой и правовой нагрузки.

Не допускается употребление устаревших и многозначных слов и выражений, эпитетов, метафор, сокращений слов. Тексты нормативных правовых актов на казахском и русском языках должны быть аутентичны.

В соответствии со статьей 270 Гражданского процессуального кодекса РК при выявлении случаев нарушения законности суд вправе вынести и направить частное определение, а если нарушения допущены со стороны государственных органов, должностных лиц и государственных служащих, суд выносит и направляет частное определение соответствующим организациям, должностным или иным лицам, выполняющим управленческие функции, которые обязаны в месячный срок сообщить о принятых ими мерах.

В этой связи, полагаем, что в случае несоответствия оспариваемого акта указанным требованиям статьи 24 Закона истец вправе подать ходатайство о вынесении судом в отношении уполномоченного органа частного определения об устранении выявленных нарушений.

В соответствии с пунктом 3 статьи 10 Закона каждый из нормативных правовых актов нижестоящего уровня не должен противоречить нормативным правовым актам вышестоящих уровней.

Вместе с тем, если в самом нормативном правовом акте указано, что какая-либо его норма права применяется на основе дополнительного нормативного правового акта, то эта норма применяется в соответствии с основным и дополнительным нормативным правовым актом (п. 3 ст. 11 Закона).

В этой связи, следует отличать противоречие норм права от действия основного и дополнительного нормативного правового акта.

Например, пунктом 1 статьи 427 Кодекса РК «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (далее – Кодекс) предусмотрены товары, помещаемые под таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления, по которым налог на добавленную стоимость уплачивается методом зачета. К этим товарам в данном пункте также отнесен крупный рогатый скот живой.

При этом в пункте 1 статьи 427 Кодекса также оговаривается, что перечень указанных товаров и порядок его формирования определяются уполномоченным органом в области налоговой политики.

В Перечне импортируемых товаров, по которым налог на добавленную стоимость уплачивается методом зачета (далее – Перечень), утвержденном приказом и.о. Министра национальной экономики РК от 21.02.2018 г. № 67 (в редакции действовавшей до внесения изменений от 05.05.2020 г.), крупный рогатый скот не был предусмотрен (справочно: крупный рогатый скот живой был включен в Перечень согласно приказу Министра национальной экономики РК от 05.05.2020 г. № 35).

Следовательно, полагаем, в данном случае отсутствовало противоречие норм. Норма права должна была применяться в соответствии с основным и дополнительным нормативным правовым актом, а не только на основании Кодекса.

Необходимо также учесть, что в соответствии с пунктом 3 статьи 11 Закона до принятия дополнительного нормативного правового акта действуют нормативные правовые акты, регулирующие соответствующие отношения. Например, после принятия подзаконного акта тот или иной вопрос в дальнейшем может быть урегулирован в законе иначе (поправки в подзаконный акт внести еще не успели). При этом в самом законе предусмотрено, что соответствующая норма права применяется на основе дополнительного нормативного правового акта.

Следовательно, в данном случае противоречие норм также отсутствует – действует дополнительный подзаконный нормативный правовой акт, регулирующий соответствующие отношения.

Истец доказывает суду наличие нарушения своих прав и законных интересов положениями оспариваемого акта. Если нормативный правовой акт не затрагивает прав и законных интересов истца суд не может удовлетворить его иск.

4. Оспаривание законности нормативного правового акта по процедуре его разработки и принятия

Все нормативные правовые акты принимаются в установленном законодательством порядке, включая общие и особенные правила подготовки и оформления проектов нормативных правовых актов.

Так, например, статьей 19 Закона предусмотрены особенности разработки и принятия консультативных документов, нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов предпринимательства; статьей 20 Закона – особенности разработки и принятия нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан.

Согласно пункту 4 статьи 300 Гражданского процессуального кодекса РК при рассмотрении иска о признании противоречащим закону нормативного правового акта обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия указанного нормативного правового акта, возлагается на государственный орган или орган местного самоуправления либо должностное лицо, принявшее нормативный правовой акт.

Следовательно, доказывание законности нормативного правового акта по процедуре его разработки и принятия возлагается на уполномоченный орган.

Истцу необходимо лишь в ходатайстве привести истребуемый перечень установленных законодательством документов и информации, которые необходимы для проверки соблюдения порядка разработки и принятия оспариваемого акта, предоставляемые уполномоченным органом.

Несоблюдение указанного порядка, в том числе отсутствие необходимых по законодательству экспертиз, заключений и др., могут служить основанием для признания судом оспариваемого нормативного правового акта несоответствующим закону и недействующим.

5. Пределы предмета регулирования нормативного правового акта и иные ограничения

Нормативные правовые акты могут быть оспорены не только при наличии прямого противоречия вышестоящим нормативным правовым актам, но и при выходе за пределы предмета своего регулирования, ограниченного законодательством.

Конституцией и законодательными актами установлены пределы предмета регулирования подзаконных нормативных правовых актов и иные ограничения. Укажем, по нашему мнению, основные.

Так, подпунктом 1) пункта 3 статьи 61 Конституции РК установлено, что Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц.

Далее в пункте 3 статьи 61 Конституции РК перечисляются иные общественные отношения, регулируемые законами, и указывается, что все иные отношения регулируются подзаконными актами.

Согласно пункту 3 статьи 2 Гражданского кодекса РК товары, услуги и деньги свободно перемещаются и обращаются на всей территории Республики Казахстан. Ограничения перемещения товаров и услуг вводятся в соответствии с законодательными актами, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 2 Предпринимательского кодекса РК (далее – ПК) предпринимательская деятельность может быть ограничена исключительно законами Республики Казахстан. Запрещается принятие государственными органами нормативных правовых актов, устанавливающих привилегированное положение отдельно взятых субъектов предпринимательства.

Пунктом 17 статьи 129 ПК предусмотрено, что порядок проведения государственного контроля и надзора и возникающие при этом отношения регулируются законами Республики Казахстан, а также международными договорами Республики Казахстан и актами, составляющими право Евразийского экономического союза.

Статьей 194 ПК установлены запреты на антиконкурентные действия, которые привели или могут привести к ограничению или устранению конкуренции, в том числе на принятие соответствующих нормативных правовых актов.

Законодательством могут быть предусмотрены особые требования к сроку введения в действие того или иного нормативного правового акта (например, ст. 18 Закона РК «О разрешениях и уведомлениях»).

В случае выхода за установленные пределы предмета регулирования или несоблюдения иных ограничений, полагаем, такие подзаконные нормативные правовые акты могут быть оспорены в суде на данном основании.

6. Признание нормативного правового акта недействующим во времени

В соответствии с пунктом 22 нормативного постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 11 июля 2003 года № 5 «О судебном решении по гражданским делам» в случае удовлетворения заявления граждан или юридических лиц по делам о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или частично, в резолютивной части решения суд обязан признать такой акт недействующим полностью либо в отдельной его части с момента принятия акта.

Однако безальтернативное указание, что нормативный правовой акт либо его часть должны быть признаны недействующими исключительно с момента принятия акта неверно. Так, например, оспариваемый подзаконный акт может быть принят ранее закона, которому он или его часть стали впоследствии противоречить. В данном случае подзаконный нормативный правовой акт или его часть должны быть признаны не действующими с того времени, когда они вошли в противоречие с законом.

Следовательно, полагаем, что в своем решении суд может признать недействующим акт или его часть не только с момента принятия, но и с иного времени.